Щоб досягти бажаного ефекту від локалізації, в законодавстві слід буде врахувати багато нюансів

Криза у вітчизняній промисловості розпочалася ще минулого року. У 2020-му її підсилили наслідки пандемії коронавірусу. Проблеми промисловості актуалізували питання необхідності заходів з її розвитку. У переліку обговорюваних на державному рівні пропозицій – антикризові заходи, відновлення посади віце-прем’єра з питань промисловості, законопроект про локалізацію.

24 червня Верховна Рада зареєструвала законопроект №3739 про встановлення вимоги локалізації при держзакупівлях машинобудівної продукції шляхом внесення змін до Закону України «Про державні закупівлі». Документ є консенсусом для різних політичних сил. Його внесли в парламент 38 народних депутатів з абсолютно різних за ідеологічними платформами фракцій.

Суть ідеї

Законопроект №3739 пропонує поширити на низку сегментів машинобудування вимогу локалізації виробництва на рівні 25-40% при держзакупівлях з 2021 року і на 40-60% – з 2024 року. Йдеться про такі сегменти машинобудування, як залізничний транспорт, міський пасажирський транспорт, комунальна техніка та спецтехніка, енергетичне машинобудування (насоси, трансформатори, турбіни) та ін. Методику визначення ступеня локалізації має затвердити Кабінет Міністрів. Передбачається, що закон набере чинності з 1 січня 2021 року діятиме протягом 10 років.

Для виконання вимог локалізації іноземні виробники будуть «примушені» до створення виробничих або складальних потужностей в Україні або до кооперації з вітчизняними компаніями.

Законопроект №3739 пропонує враховувати вимоги щодо локалізації й у разі придбання техніки в лізинг. Для цього необхідно внести зміни в угоди з Міжнародною фінансовою корпорацією або Європейським банком реконструкції та розвитку, які часто фінансують оновлення транспортної інфраструктури, в частині встановлення вимог за рівнем локалізації.

У свою чергу Кабмін розробив проект постанови про пілотний проект з локалізації продукції машинобудування при держзакупівлях. Наступним кроком буде прийняття постанови урядом. У документі має бути затверджено перелік техніки та порядок визначення ступеня локалізації, а також окреслено умови діяльності в системі держзакупівель. Відомо, що якщо рівень локалізації перевищуватиме 35%, то такий товар претендуватиме на нецінову преференцію в 30%.

Ефект від рішення

За оцінками авторів законопроекту №3739, прийняття документа сприятиме зростанню ВВП на 3,9 п.п. протягом 3-5 років, створенню 62,5 тис. нових робочих місць, зростанню податкових відрахувань приблизно на 8%. При цьому вдасться уникнути збільшення імпорту товарів, робіт і послуг на 13,2% (близько $8,4 млрд).

За словами Андрія Жарія, генерального директора холдингу «Аурум Груп», закладена в законопроекті №3739 вимога про обов’язкову часткову локалізації від 25% і більше дасть змогу запустити маховик вітчизняної економіки, оскільки внутрішній виробник буде забезпечений замовленнями та зможе модернізувати своє виробництво. У свою чергу іноземний постачальник задумається над перенесенням в Україну частини виробництва для забезпечення внутрішнього попиту з перспективою експорту.

«Законопроект про локалізацію виробництва змусить іноземні компанії виробляти 25-40% замовлення на території України. Це буде стимулювати приплив інвестицій до країни, сприятиме створенню нових робочих місць і збільшенню податкових надходжень до державного бюджету. Також обмеження імпорту стосовно продукції без національної складової усуне дискримінацію щодо українського виробника й надасть йому низку торговельних преференцій», – додає Тетяна Рябушко, старший аналітик-маркетолог компанії Kreston GCG.

Утім, за оцінками GMK Center, законопроект у запропонованій редакції може мати незначний позитивний економічний ефект – на рівні 3,75-8,0 млрд грн (0,11-0,24% від ВВП). Більша частина продукції за вказаними в законопроекті кодами виробляється з імпортних комплектуючих. Тому застосування локалізації (25-40%) зумовить зниження імпорту (на 25-40%). При цьому можливе зростання цін держзакупівель, що знизить економічний ефект від законопроекту.

Прихильники проекту

Бажання держави підтримати вітчизняного виробника схвалюють багато виробників. За словами Андрія Жарія, зараз дуже часто іноземні компанії за ціновим критерієм перемагають у тендерних процедурах. І причин тут декілька:

  • іноземний постачальник – це часто потужна компанія, яка заради захоплення ринку й ліквідації всіх місцевих конкурентів може тривалий час демпінгувати;
  • вкрай рідко в розрахунок ціни включається так званий життєвий цикл товару, а саме багаторічне технічне обслуговування, вартість якого в імпортної техніки може бути в багато разів більшою, ніж у вітчизняної;
  • важливо оцінювати бізнес-клімат в умовного китайського чи турецького виробника, який має можливість взяти кредит під майже нульову процентну ставку, заручитися підтримкою та сприянням потужних експортних агентств тощо. У вітчизняного виробника таких умов немає.

Деякі машинобудівники запевняють, що здатні забезпечити 50%-й рівень локалізації при виробництві електровозів.

«Богдан Моторс» за участю вітчизняних партнерів готовий випускати тролейбуси з рівнем локалізації понад 50%, – стверджують у компанії. – Українські підприємства вже провели роботу з виробництва вітчизняних тягових двигунів, струмоприймачів, систем управління тяговими двигунами, вузлів з’єднання та інших складових».

Окремі підприємства гірничо-металургійного комплексу також висловили зацікавленість у проекті. Наприклад, найбільший виробник сортової нержавіючої сталі в Україні «Дніпроспецсталь» заявив про готовність брати участь у проекті з локалізації виробництва електровозів для «Укрзалізниці».

Критика ідеї

Першою на «амбразуру» законопроекту №3739 кинулася Київська школа економіки (KSE), яка в своєму дослідженні оцінила, що вимоги щодо локалізації можуть призвести до втрати для економіки $591 млн у разі прийняття ініціативи Мінекономіки і $642 млн – якщо ухвалять законопроект №3739.

За оцінками KSE, у разі реалізації парламентського та урядового рішень ВВП скоротиться на 0,52-0,57% відповідно. Повна заборона імпорту в певних секторах машинобудівної продукції матиме негативний вплив на ВВП у розмірі -4,66%.

Логіка таких розрахунків виходить з передумови, що українські замовники не зможуть купити ту продукцію, аналоги якої фізично не виробляються в Україні, а закордонні виробники з якихось причин не захочуть ділитися з вітчизняними. Таким чином, обмеження імпорту негативно знижують пропозицію продукції та піднімають ціни, в результаті чого споживачі втрачають кошти (переплачують).

Набагато більш значущий сигнал прийшов від посла Євросоюзу Матті Маасікаса, який в листі до прем’єр-міністра Дениса Шмигаля та голови Верховної Ради Дмитра Разумкова зазначив, що підтримка ідеї локалізації суперечить угоді про асоціацію з ЄС і може вплинути на рішення європейських банків припинити кредитування українських компаній та організацій.

Попередній досвід

Ідея локалізації та преференцій для нацвиробника не нова. У минулому скликанні Ради активним лобістом цієї ідеї був глава комітету з питань промполітики Віктор Галасюк, який з групою депутатів подав відповідний законопроект у жовтні 2017 року.

Законопроект про локалізацію 2017 року передбачав:

  1. Обов’язкове врахування місцевої складової при держзакупівлях;
  2. Цінова перевага для української продукції – максимальна вага нецінових критеріїв (наприклад, умови оплати, гарантія, місцева складова) – 30%;
  3. Обов’язкові мінімальні вимоги щодо локалізації – не менше 20% у структурі наведеної ціни для спеціалізованих предметів закупівель;
  4. 5-річні індикативні плани держзакупівель;
  5. Моніторинг і публічна звітність щодо імпортної складової в держзакупівлях.

Документ був прийнятий в першому читанні в грудні 2017 року, але далі цього справа не пішла. По-перше, незважаючи на підтримку промисловців, документ на той момент не мав політичної підтримки на рівні Кабміну. По-друге, проти законопроекту виступив цілий пул грантових організацій.

Проте ініціатор минулої спроби впровадити локалізацію підтримує нинішню ініціативу.

«Стартує довгоочікувана модернізація ProZorro для розвитку української промисловості та економіки… Простий і потужний інструмент розвитку виробництва в Україні. І хороший стимул для залучення внутрішніх та іноземних інвестицій у реальний сектор. І, звісно, машинобудування – це лише перший крок», – написав Віктор Галасюк на своїй сторінці у Facebook.

Показово, що список противників законопроекту №3739 той самий, що й у випадку з ініціативою Віктора Галасюка. А ще в 2017 році проти законопроекту про локалізацію виступило Міністерство економіки й особисто тодішній заступник міністра Максим Нефьодов. Не схвалює він і законопроект №3739.

Західна практика

Усі розвинені країни світу вже давно захищають саме вітчизняного виробника. За словами Тетяни Рябушко в Японії, наприклад, іноземні компанії беруть участь не більше ніж у 2% державних закупівель. А в Польщі участь нелокалізованих компаній у таких торгах у принципі не передбачена.

Що стосується вимог щодо локалізації, показник варіюється переважно в межах 30-50%. Найбільш сувора політика щодо локалізації в США – частка національного виробництва має становити не менше 65%, а в окремих випадках показник може сягати 100%.

Багато українських виробників знають, наскільки складно потрапити з якісним українським продуктом на ринки ЄС або США, не маючи там виробничої бази. Це багаторічна складне випробування для кожної української компанії.

«У 2019 імпорт у державних закупівлях України сягав 50%, тоді як у розвинених країнах світу його частка не перевищує 5%. У країнах ЄС, наприклад, діє директива, згідно з якою замовник має право відхилити тендерну пропозицію, якщо частка локальної складової в продукті менша за 50%», – зазначає Андрій Жарий.

Труднощі локалізації

Напевно, головною проблемою на початковому етапі є міжнародний фактор. Крім уже згаданого зауваження від ЄС, слід брати до уваги, що закупівлі в рамках проектів міжнародного фінансування майже не регулюються національним законодавством у сфері державних закупівель. Саме на це вказують у своєму висновку щодо законопроекту експерти Головного юридичного управління Ради.

«Ініціатива вже викликала критику низки установ і організацій, що в подальшому може ускладнити співпрацю з МФО (якщо в уже чинні контракти будуть вносити зміни). Варто відзначити, що зараз держзакупівлі за міжнародними угодами виводяться з-під стандартної процедури, а виконання багатьох договорів розтягнуто в часі. Як будуть залучатися кредитні ресурси на купівлю устаткування й техніки в разі прийняття запропонованих змін до закону про закупівлі, поки що невідомо, оскільки пропонується зміна базових умов. Також можуть виникнути складнощі з реалізацією вже діючих договорів, умови яких передбачають поетапне фінансування », – підкреслює Олексій Амфітеатров, директор рейтингового агентства IBI-Rating.

Судячи з усього, політична воля для прийняття законопроекту №3739 є. І, напевно, одна з основних труднощів для цього документа – не стільки подолати опір лобістів з грантових організацій (їх представники та прихильники вже переважно виведені зі складу Кабміну та профільних міністерств), скільки «примусити» іноземних виробників до власне локалізації виробництва їхньої продукції в Україні й не розлютити споживачів можливим зростанням цін на кінцевий товар.

«Законопроект суттєво обмежує пропозицію на українському ринку продукції машинобудування. Українському споживачеві буде недоступна найбільш якісна й технологічна продукція, якщо вона не має національної складової. Також під загрозою будуть виробничі процеси, що вимагають продукції, яка взагалі не виробляється в Україні», – наголошує Тетяна Рябушко.

За словами Олексія Амфітеатрова, ініціатива несе в собі дискримінаційні умови для окремих постачальників, оскільки, за задумом авторів законопроекту, правила локалізації мають застосовуватися вже з початку наступного року. Необхідно передбачити більш тривалий перехідний період для діючих проектів, оскільки за півроку складно відкрити виробничі підприємства.

«Також поки незрозуміло, як бути з діючими договорами. Не дуже зрозумілі також критерії відбору товарів, які потрапляють у зону дії ініціатив. Наприклад, не потрапляють легкові авто преміум-класу, будівельні матеріали та послуги», – додає експерт.

Перспективи впровадження

Багато що залежатиме від зрозумілості та прозорості порядку визначення ступеня локалізації, який має розробити Кабмін. Судячи з усього, його основою стане згаданий проект постанови уряду. Законопроект же саму процедуру не описує.

Відсутність конкретної процедури може викривити очікуваний економічних ефект від законопроекту. Головне юридичне управління Ради у своєму висновку щодо законопроекту вказує, що необхідність підтвердження ступеня локалізації може призвести до корупційних ризиків при його наданні. У свою чергу в Мінекономіки обіцяють, що підтвердження локалізації буде «прозорим, за реєстрами й в автоматичному режимі».

Крім того, на думку парламентських експертів, імовірність приходу на український ринок іноземних інвесторів видається низькою, оскільки підтримка здійснюється стосовно не всієї продукції, а тієї її частини, яка реалізується через систему державних закупівель. При цьому обсяги держзакупівель у розрізі окремих товарних груп є незначними і, з огляду на стан держфінансів, непередбачуваними.

Зі свого боку українські виробники будуть змушені довести, що їхня продукція за якістю може бути використана у виробництві зарубіжних машин.

gmk.center